Em uma reforma constitucional, a dificuldade não está apenas em encontrar uma redação juridicamente possível. É preciso construir um texto que preserve uma escolha política, atravesse a negociação parlamentar e continue consistente dentro do sistema constitucional.
Essa foi uma das principais exigências do trabalho técnico na PEC 18/2025. Segurança pública reúne competências federativas, direitos fundamentais, organização policial, inteligência, execução penal, financiamento e enfrentamento ao crime organizado. Uma mudança relevante em qualquer dessas áreas repercute nas demais.
Complexidade legislativa: por que a técnica sozinha já não basta
Complexidade legislativa mostra por que boas leis precisam considerar contexto, interdependências, feedbacks e aprendizagem institucional.
Em termos quantitativos, a Comissão realizou 25 audiências públicas, recebeu 60 autoridades, entre elas cinco governadores, promoveu três seminários estaduais e apreciou outras 81 propostas. Esses números ajudam a dimensionar quantos interesses, diagnósticos e alternativas precisaram ser organizados em um texto constitucional relativamente curto.
Ao longo desse trabalho, uma convicção ficou ainda mais clara para mim: a elaboração técnica participa da própria construção da decisão política. Tenho desenvolvido essa relação no IBRALC ao discutir a complexidade legislativa e os limites da técnica isolada.
Raramente existe uma única resposta juridicamente possível para um problema a ser tratado em nível constitucional.
Nosso trabalho consistia em comparar redações, testar seus limites jurídicos e identificar quando uma mudança apenas aperfeiçoava o texto ou começava a modificar o conteúdo político da proposta. Esse percurso também se relaciona à ampliação da própria ideia de boa lei, que passou a considerar não só a correção formal da norma, mas a intervenção que ela pretende produzir.
Foi assim durante o trabalho com o Deputado Mendonça Filho. O Relator estabelecia as suas orientações e conduzia as negociações. Nós transformávamos essas escolhas em texto constitucional e indicávamos o que cada alternativa acrescentava, retirava ou colocava em risco.
Afinal, uma PEC precisa chegar ao Plenário com consistência jurídica e possibilidade política de aprovação. Em vários momentos, o desafio estava em preservar determinada escolha sem fechar o espaço de negociação. Isso exigia distinguir o que podia mudar daquilo cuja retirada alteraria a concepção adotada pela Relatoria.
A entrada da vítima no artigo 5º
A inclusão de novos conteúdos no artigo 5º esteve entre as discussões mais difíceis. Qualquer alteração nesse dispositivo recebe atenção especial porque atinge diretamente o núcleo dos direitos e garantias fundamentais.
Existe um descompasso construído ao longo de décadas a partir do direito constitucional brasileiro. Aqui se desenvolveu vasta doutrina sobre as garantias individuais do acusado e do condenado. A vítima permaneceu em posição muito menos definida no texto constitucional. Esse tema em especial foi desenvolvido por João Henrique Martins, que integrou a equipe técnica e cuja colaboração foi inestimável em relação a esse, entre outros assuntos.
O novo inciso LXXX assegura tutela judicial efetiva à vítima, com proteção, informação, assistência, acesso à justiça e participação no processo penal. O inciso LXXXI acrescenta a prestação de justiça à vítima, a reparação do dano, a proteção da sociedade e a prevenção de novo ilícito entre os elementos que devem orientar a imposição e a execução da pena.
Um comando constitucional não se esgota na frase que o enuncia. Ele ganha forma nas decisões judiciais, na legislação que o regulamenta e nos casos concretos em que precisa ser aplicado. Foi assim que as garantias individuais adquiriram a elaboração jurídica que possuem hoje e, temos que admitir, nem sempre trabalham claramente para entregar a devida justiça.
A presença expressa da vítima no artigo 5º oferece fundamento para que proteção, participação, reparação e justiça recebam desenvolvimento constitucional próprio. A inclusão encontrou resistência durante a tramitação, mas permaneceu no texto aprovado pela Câmara.
A partir dela, tribunais, legisladores e pesquisadores terão uma base constitucional mais clara para desenvolver uma doutrina dos direitos das vítimas. Esse é, para mim, um dos efeitos mais relevantes da mudança.
Organizações criminosas e proteção de quem fornece informação
O novo inciso XLVI-A também introduz no artigo 5º um regime dirigido às organizações criminosas de alta periculosidade ou lesividade. O texto prevê sanções mais gravosas e regime legal especial para integrantes e líderes, proporcionalmente às posições hierárquicas ocupadas, além de medidas relacionadas a estabelecimentos de segurança máxima, regime disciplinar diferenciado e patrimônio vinculado às atividades criminosas.
Violência como sistema: por que o crime organizado se adapta e a decisão pública falha
Violência não é evento isolado. Opera como sistema adaptativo. Entenda por que respostas intensas falham e como isso afeta a...
A preocupação central é operacional: prender uma liderança não significa necessariamente interromper sua capacidade de comando. Dependendo da organização, o encarceramento altera a posição física do líder, mas preserva funções, recursos e influência. Esse problema fica mais claro quando observamos o crime organizado como sistema capaz de se adaptar à intervenção estatal.
A alínea “g” do mesmo inciso determina que a legislação estabeleça meios, ações e programas para proteger e compensar o noticiante de atos ilícitos e seus familiares.
Quem fornece informação sobre organizações criminosas pode assumir riscos graves para si e para a própria família. Ao inserir essa obrigação no texto constitucional, a PEC oferece fundamento para políticas diferenciadas de proteção a quem decide colaborar com o Estado sob risco elevado.
Um artigo constitucional inteiro para o SUSP
A proposta original do Poder Executivo já pretendia constitucionalizar o Sistema Único de Segurança Pública, mérito reconhecido pelo próprio relatório. Durante os trabalhos, o texto passou a definir com mais precisão como os órgãos deveriam atuar de forma integrada.
O novo art. 144-A determina a articulação dos órgãos de segurança pública em regime de cooperação federativa. Prevê forças-tarefa intergovernamentais ou interinstitucionais, interoperabilidade de sistemas, compartilhamento de informações e atuação conjunta entre instituições dos diferentes níveis da Federação. É a semente de um sistema policêntrico de atuação na segurança pública.
Os atos funcionais praticados pelos integrantes das forças-tarefa terão validade em todo o território de sua atuação. A regra enfrenta barreiras recorrentes que dificultam operações conjuntas quando a atuação atravessa limites administrativos.
O art. 144-A também remete à lei temas como planejamento pactuado, atuação descentralizada, compartilhamento de dados, tecnologias avançadas e proteção de agentes públicos e colaboradores.
O SUSP passou a contar com regras constitucionais mínimas de coordenação institucional. Esse desenho ajuda a separar integração, cooperação, interoperabilidade e distribuição de decisões, distinções que desenvolvo com mais detalhe na análise do IBRALC sobre integração em segurança pública.
O que o texto aprovado não mostra
Depois de concluída, uma proposta constitucional esconde boa parte do processo que a produziu. Artigos, incisos e alíneas aparecem em ordem, mas não registram as alternativas rejeitadas, os impasses nem as situações em que uma mudança aparentemente pequena alterava o alcance de determinado dispositivo.
Na PEC 18/2025, o Deputado Mendonça Filho definiu suas prioridades. Nosso trabalho técnico consistiu em transformar essas orientações em alternativas juridicamente viáveis, comparar redações e mostrar as consequências de cada escolha.
Os resultados aparecem no próprio texto aprovado. A vítima passou a ocupar posição expressa no artigo 5º. A Constituição criou base para tratamento especial das organizações criminosas de alta periculosidade ou lesividade e para a proteção de quem fornece informações ao Estado. O SUSP recebeu um artigo próprio com regras de coordenação entre instituições e entes federativos.
A partir de agora, essas disposições entram na legislação, nas decisões judiciais e na prática das instituições. É nesse percurso que a dimensão política da técnica legislativa ficará mais visível, porque redações construídas durante a tramitação começarão a orientar competências, decisões e formas concretas de atuação estatal.
Quer aprofundar a relação entre técnica legislativa e decisões complexas?
No IBRALC, desenvolvo esse problema com mais detalhe em Complexidade legislativa: por que a técnica sozinha já não basta. O texto mostra por que a qualidade de uma norma depende também de compreender o sistema sobre o qual ela pretende intervir, inclusive quando esse sistema reage e se modifica durante a implementação.
Avance para entender os limites da técnica isolada.